La Cooperación Internacional para el Desarrollo (CID) enfocada al océano son todas aquellas acciones y recursos que los países utilizan para crear programas de carácter internacional con el objetivo de desarrollar el progreso en el conocimiento y aprovechamiento sostenible del océano. Esto es fundamental para fortalecer los medios y las capacidades de que tanto países del hemisferio norte como del hemisferio sur carecen ante la emergencia climática que ha crecido progresivamente durante la última década.

A pesar de que los esfuerzos para la colaboración internacional por los océanos no son algo nuevo, es apenas en años recientes que la comunidad internacional ha despertado a la importancia del mar y su potencial como una fuente dinámica de desarrollo en los próximos años. Un ejemplo es el Tratado Global por los Océanos(Schoettner, 2018) , que actualmente está en negociación e involucra a más de 190 países con el objetivo de la creación de un tratado que permita proteger la vida en altamar; lo cual representaría una especie de “Acuerdo de París” enfocado en factores como el cambio climático, la contaminación, la sobrepesca, los desarrollos turísticos, entre otros factores que amenazan el océano.

Otro ejemplo importante es la creación del Panel de Alto Nivel para una Economía Oceánica Sostenible que reúne el trabajo conjunto de catorce países⁵ que han instado a los líderes de los Estados costeros y oceánicos del mundo para que todas las Zonas Económicas Exclusivas (ZEE) sean gestionadas de manera sostenible para 2030, al priorizar las áreas de riqueza, salud, equidad, conocimiento y finanzas del océano (Ocean Panel, 2020).

Los ejemplos mencionados anteriormente son solamente algunos de los esfuerzos que desde la cid se han incentivado para promover un enfoque que rescate los servicios ecosistémicos que brinda el mar, denominado Economía Azul (EA). La EA es promovida por agencias, principalmente por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), la Organización Marítima Internacional, el Banco Mundial y diversos actores que incentivan un proyecto de transición hacia una EA para 2030,⁶ en el cual, la Unión Europea ha sido pionera en su aplicación.

Es relevante mencionar que en el presente artículo la corriente que se utilizará para profundizar en el concepto de Economía Azul (EA) es en base a la definición de la Unión Europea, donde se establece que la EA es

y no en base a la del autor Gunter Pauli (2013), donde la EA refiere a principios que distinguen una forma diferente de ver los negocios, el emprendimiento sustentable y las innovaciones, al contrastar con la Economía Verde.

Aunque desde 2010 se han llevado a cabo proyectos enfocados a la EA en el Mediterráneo por países como Francia, España, Italia y Grecia (que posteriormente se replicaron en otras zonas costeras del mundo), el consenso sobre el significado y utilidad de la EA se presenta, por primera vez, en la Conferencia de Naciones Unidas sobre Desarrollo Sostenible (UNCSD), conocida como Río+20, la cual significó un espacio que ayudó a “popularizar los problemas de los océanos” (Silver et al., 2015, p. 143) .

Al inicio, la EA era una propuesta de países costeros para visibilizar que el enfoque tiene un rol crucial para el desarrollo económico y bienestar futuro de sociedades (pequeñas islas y Estados) y sectores donde existe una pluralidad de actores que dependen de recursos del mar (UNEP, 2015). Perspectiva que trataba de ir en concordancia con la visión de “crecimiento económico” que tenía la OCDE (2016):

Posterior a esta definición, se hizo un esfuerzo por reconfigurar el propósito de la EA como un concepto que va a priorizar a los actores, soluciones y problemas que involucran a los océanos, antes que a su potencial como medio para el crecimiento económico de las industrias que dependen del mar.

La diversidad de interpretaciones que se le pueden dar a la EA se han articulado en cuatro puntos: “a) los océanos como capital natural, b) los océanos como negocio próspero, c) los océanos como parte integral de los pequeños Estados insulares en desarrollo del Pacífico y d) los océanos como medio de subsistencia a través de la pesca en pequeña escala” (Silver et al., 2015, p. 137) .

Esta clasificación ha ayudado a esbozar diferentes versiones del concepto y, a pesar de que todavía no existe una definición ampliamente aceptada del término, a través de la literatura se pueden dilucidar elementos en común dentro del significado de la EA. En primer lugar, se resalta la definición que la Comisión Europea (2019) expone en el documento titulado The eu Blue Economy Report, donde se expresa que la EA abarca:

Como se aprecia, la definición está focalizada en el desarrollo económico y productivo del océano, por lo que considero importante que se complemente con la explicación que hace James Alix Michel (2016) en su libro Rethinking the Oceans: Towards the Blue Economy, en la que incluye el carácter socioambiental de la EA, al definirla como el “uso sostenible del mar para satisfacer las necesidades humanas” (p. 4).

El autor también hace explícito el carácter funcional del enfoque al explicar que para que su aplicación tenga éxito “el concepto debe abarcar los intereses ambientales y económicos” (p. 4). Al tomar en cuenta ambas perspectivas, se puede resumir que la ea son todas aquellas metas que abarcan la sostenibilidad de los océanos, las cuales se integran para afrontar los desafíos sociales, económicos y ambientales en materia del océano.

La Economía Azul (EA) comenzó a tomar relevancia en agendas internacionales por sus beneficios transversales ligados a temas de medio ambiente, economía, salud, seguridad alimentaria y empleo (OCDE, 2016). Actualmente está integrada en la economía general de la Unión Europea (UE) y, a partir de casos de innovación y éxito derivados de su implementación, se ha hecho un llamado para que el enfoque sea adoptado por otros países a través de la Cooperación Internacional para el Desarrollo (CID). Un ejemplo emblemático es el proyecto titulado Future of the Ocean Economy (oecd, 2016), el cual fue diseñado en la UE como una visión prospectiva que se enfoca en industrias emergentes basadas en el océano y su alto potencial de “crecimiento, innovación y contribución para abordar desafíos globales como la seguridad energética, el medio ambiente, el cambio climático y la seguridad alimentaria” (OECD, 2016). De tal ejercicio pionero han derivado resultados positivos plasmados en los reportes que cada año publica la Dirección General de Asuntos Marítimos y Pesca de la Comisión Europea.

Hoy en día, la EA representa el 1.3 % del producto interno bruto (PIB), al ser Reino Unido, España, Italia, Francia y Grecia las economías azules más grandes de Europa (Comisión Europea, 2020). En todos los casos, la EA se ha utilizado como un apoyo (es el medio, no el fin) en la adaptación de mecanismos sociales y tecnológicos para la creación de empleo y crecimiento económico, mientras se preservan los ecosistemas costeros.

Sin embargo, aunque los beneficios de la EA se han hecho tangibles en la UE, su aplicación a través de la Cooperación Internacional para el Desarrollo (CID) está caracterizada por una variedad de riesgos a tomar en cuenta para no replicar en el océano el error que se ha cometido con el modelo industrial extractivista en tierra. Por lo tanto, para ampliar el debate respecto a la EA, es importante cuestionar la veracidad de un enfoque que intenta unir los objetivos aparentemente contradictorios de promover la responsabilidad ambiental al tiempo que aumentan las oportunidades de explotación.

La Economía Azul, ¿es una visión del futuro donde los humanos toman más del océano de lo que lo hacen ahora?, ¿es una forma de asegurar que la comida y el dinero derivados del océano se compartan de manera más equitativa?, ¿es un conjunto de principios que guían las decisiones de nuestros gobiernos y líderes de la industria?

Lo cierto es que aún existe dificultad para identificar los mecanismos que permitan un enfoque sostenible para el desarrollo económico a través de la EA y que, además, se ajusten al contexto local, es decir, una visión de la EA donde los actores locales lideran el camino hacia una mejor gobernanza⁷ del océano y los tomadores de decisiones corporativas y gubernamentales entiendan la relevancia de este objetivo.

En dicho escenario, la falta de coordinación, jurisdicción y gobernanza respecto a los océanos ha requerido la creación de mecanismos internacionales que cubran transversalmente los aspectos relacionados con este ecosistema.⁸ Por lo tanto, se ha vuelto una prioridad fortalecer la cooperación y negociación entre países para contemplar los temas de gobernanza y derecho internacional. Sin embargo, aquí comienza el reto, al contrastar las divergencias económicas, sociales y medioambientales que dependen intrínsecamente de ecosistemas costeros.

En América Latina y el Caribe (ALC), por ejemplo, desde 2005 se iniciaron programas de CID del océano que se han enfocado en fortalecer la cooperación técnica y científica al capacitar y brindar asistencia técnica a diversos actores, creando “una amplia gama de objetivos, principios, acciones, herramientas e iniciativas emblemáticas a instituciones públicas, organizaciones internacionales, academia, el sector privado y la sociedad civil” (Comisión Europea, 2019, p. 7).

Desde entonces, se ha incentivado la investigación y el financiamiento público y privado de planes integrales para el océano a partir de la experiencia de la EA en países de la UE en el Mediterráneo que, a su vez, parten de compromisos concretos realizados en previsión y más allá de la CoP21.⁹ Además, se han hecho esfuerzos a través de regulaciones ambientales, propuestas de creación de nuevas áreas protegidas, mejoramiento de la pesca, estrategias comunitarias para conservar la selva y esfuerzos en la gestión sostenible de ecosistemas como manglares (Hernández, 2018). Todo esto evidencia que, al igual que en la UE, el horizonte de la EA en ALC parte de la necesidad y el potencial para impulsar el sector marino y para generar beneficios sociales y económicos al aprovechar de manera sostenible el océano.

Sin embargo, en este sentido habría que cuestionar: ¿cómo se puede priorizar una agenda de EA ante un modelo histórico de desarrollo industrial y económico que impacta en las costas?, y ¿es posible hablar de una EA equitativa, sostenible y viable que surja desde el contexto doméstico de ALC? En consideración a estos cuestionamientos, y en base a la literatura, se proponen dos aspectos fundamentales para afrontar los desafíos para la aplicación de un modelo sostenible de EA que vaya en concordancia con la CID de los océanos entre la UE y ALC.

Primero, hay que “reconocer muy cuidadosamente, qué países tienen verdadero potencial o existen las condiciones sociales y políticas para asegurar un desarrollo equitativo” (Cisneros-Montemayor, 2017, p. 5). Esto se puede lograr a través de un diagnóstico transdisciplinario sobre las implicaciones que la EA puede tener en relación con el lugar donde se interviene. Estrategia que ayudará a que las líneas de acción en esta materia tengan coherencia con las necesidades de la población.

En segundo lugar, los países deben desarrollar estrategias integrales que se adapten a sus necesidades para que los servicios ecosistémicos del océano sean distribuidos equitativamente; especialmente ante los impactos ambientales a los que se ha sometido el océano por diversos factores, como la contaminación, la sedimentación, las malas prácticas de turismo o la sobreexplotación, que llevan a la pérdida de biodiversidad y representan un riesgo a la salud.

Pasar del discurso a la implementación es posible si se contemplan nuevas formas de cooperación que trascienden la asistencia financiera y la ayuda oficial al desarrollo (AOD):

La EA puede ser un medio para alcanzar objetivos internacionales como lo es el resarcimiento de la emergencia climática y la mejora en el aprovechamiento del océano, si se fomenta a través de una CID del océano que tome en cuenta el contexto doméstico de la región en la que se implementa, en este caso América Latina y el Caribe.

En resumen, aunque la UE haya sido pionera en la EA, la implementación de estrategias, líneas de acción, actividades y ejes en beneficio de urbes, pueblos y comunidades que coexisten con ecosistemas costeros también se pueden crear y promover desde los contextos domésticos, las propuestas y las capacidades técnicas de ALC.

Hace siglos, durante la primera etapa de la globalización económica, los mares y océanos permitieron el intercambio y la integración entre países. Desde entonces, han sido un eje articulador y transversal que involucra elementos que no son abstractos para las personas: la biodiversidad, el suelo, la salud, la recreación, la alimentación, hasta las grandes actividades productivas y los planes de desarrollo nacionales o de integración internacional.

Actualmente, la economía globalizada cuenta con acuerdos comerciales internacionales que ayudan a que los flujos comerciales estén en constante cambio y crecimiento. Con los servicios ecosistémicos del océano, diversas sociedades del mundo se benefician con trabajo y comida, hecho por el cual el mar ha adquirido un importante lugar dentro del sistema económico global (Guldberg, 2018) , pero, curiosamente, no fue hasta hace poco que se comenzó a hablar del territorio marino en términos económicos.

De acuerdo a un informe del Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF, por sus siglas en inglés), los mares han sido valuados en 2,5 billones (2,500,000,000,000) dólares anuales, (Guldberg, 2018, p. 8) , un cálculo importante porque es una cantidad que supera el producto interno bruto (PIB) de algunos países ricos y sirve para concientizar sobre los incontables beneficios y la gran dependencia humana a la salud del océano no solo en el presente, sino también para el futuro, porque son diversas sociedades del mundo las que obtienen ingresos y beneficios por la actividad productiva y servicios relacionados con el mar: “El noventa por ciento del comercio entre estados se realiza por mar y el 95 por ciento de las comunicaciones mundiales se realiza por redes submarinas” (Desclèves, 2013, p. 2) .

Son estas razones por las cuales actualmente se dice que “la Economía Azul está en el corazón de la globalización” (Desclèves, 2013, p. 3) . Los mares y océanos están en el centro de las actividades económicas que proporcionan medios de vida y oportunidades económicas tanto en entornos urbanos como rurales, pero es importante recordar que en la innovación y en el centro de todas las soluciones hay personas y ecosistemas, por lo que, antes que nada, el horizonte de la EA debe contemplar una coordinación con todos los sectores que dependen del mar y sus contextos domésticos.

Los territorios cercanos al mar presentan un mayor rango de población, urbanización, y albergan alrededor del 80 por ciento del turismo mundial (WWF, 2015, p. 1). Además, es en las ciudades costeras donde se canaliza un veloz crecimiento de las exportaciones. En las últimas décadas, dichos asentamientos humanos han enfrentado retos causados por la búsqueda de desarrollo para la planificación del espacio y la economía que, al mismo tiempo, son esfuerzos limitados por los efectos que ha traído el cambio global climático en los océanos y los cientos de miles de toneladas de desechos que son arrastrados hasta las costas o se acumulan en espacios dispersos del territorio marino, formando lo que se conoce como “islas de basura”, las cuales afectan gravemente la vida marina.

La emergencia climática ambiental global en los territorios costeros hace que las implicaciones en el medio ambiente como el aumento del nivel del mar y la degradación ambiental de los servicios ecosistémicos, se conviertan en una importante preocupación dentro del modelo económico actual.

Si lo que se busca es compartir un enfoque sostenible para el aprovechamiento del océano, primero se debe tomar cuenta el carácter limitado de los recursos naturales y la vulnerabilidad del ambiente. Porque ante la prioridad de extracción y transformación de recursos naturales a veces limitados, se ignora que el bienestar futuro depende de reconocer las implicaciones que se desprenden del patrón actual de producción donde prevalece la competencia internacional, derivado del paradigma del libre comercio. Los países han priorizado los objetivos de comercio internacional impuestos por los acuerdos de la OMC (Organización Mundial del Comercio), en los que se defiende la liberalización comercial al afirmar que promoverá el crecimiento económico, hecho que ha desplazado temas ambientales, como la gobernanza del océano, a un segundo plano.

De acuerdo al economista Dani Rodrik (2010) , las iniciativas ambientales “no serán posible si no se aleja de la ortodoxia de libre mercado, según la cual, las políticas ambientales nacionales no deben poner obstáculos a la liberalización del comercio internacional” (p. 155). ¿Es posible, entonces, un crecimiento “limpio” del océanos?, ¿será posible regular el extractivismo y transformar hábitos de sobreconsumo para la preservación de los servicios ecosistémicos?

Es vital plantear estas preguntas especialmente en vista de contrarrestar las consecuencias de la emergencia climática en los ecosistemas marinos que ponen en riesgo el bienestar y la salud de los seres humanos y del medio en el cual se coexiste. Una causa notoria de estos efectos negativos es el descuido de la cadena final de producción, que son la gestión y contaminación provocada de los residuos.

Un país podría, por ejemplo, estar por extinguir sus reservas de minerales o contaminando su medio, pero seguir transformando el precio en materia. Según los modelos de la economía dominante, “parecería que estos residuos que se vierten en el ambiente se reciclarán de alguna manera para volver a aparecer en la cadena productiva como recursos naturales” (Correa, 2006, p. 14). Sin embargo, recuperar recursos finitos a partir del dinero no es posible por imposibilidad física o tecnológica. Por lo tanto, enfatiza el economista ecológico Foladori (2001) , en el futuro existe la posibilidad que el modelo económico se frene “por razones físicas, antes que económicas” (pp. 192-193).

Es en este punto, considero relevante recuperar la distinción que hace Jeffrey A. Frankel (2013) cuando apunta que

Problemas como la generación de residuos y las emisiones de dióxido de carbono (CO₂), principal gas de invernadero, parecen crecer con el nivel de riqueza porque las relaciones de mercado, las actividades humanas y la deslocalización productiva¹⁰ representan un mayor uso de energía y recursos.

Como afirma Guillermo Foladori (2001) : “Los problemas ambientales surgen, en cualquier caso, de una contradicción entre el ritmo de los ciclos biogeoquímicos y el ritmo de los ciclos de producción humana, para un nivel determinado de desarrollo de las fuerzas productivas” (p. 203).

De acuerdo a datos de la FAO (2019), se estima que los servicios ecosistémicos tienen un valor de 125 billones de USD, pero no son acreedores de “políticas y normativas económicas, lo que significa que no se invierte lo suficiente en su protección y ordenación” (p. 14). Por otra parte, un informe reciente elaborado por el Panel Intergubernamental de Cambio Climático de la ONU, desarrollado por más de 100 científicos de 80 países diferentes, advierte que si no se detiene el aumento del calentamiento global,¹¹ para 2050 habrá 1,000 millones de refugiados climáticos, ya que el nivel del mar subirá cerca de un metro (ONU, 2019).

¿Qué visibiliza la relación entre ambos estudios?: a pesar del alto valor de los servicios ecosistémicos y el potencial que tienen para el desarrollo y crecimiento económico, mientras no se tomen en cuenta su gestión y preservación, a largo plazo su desgaste inevitablemente provocará conflictos sociales de alcance global.

El resarcimiento de la emergencia climática requiere que sus efectos negativos no sean encasillados como conflictos meramente locales. Estos trascienden fronteras porque están abundantemente repartidos por el planeta, tanto en el hemisferio norte como en el hemisferio sur, y no basta confinarlos a regulaciones nacionales y a la actuación individual y desincronizada de los países, algunos de los cuales quedan limitados en su intervención porque no cuentan con las capacidades y mecanismos políticos y sociales para enfrentar el problema.

En las últimas décadas ha crecido la voluntad política de los gobiernos y la industria, en especial de la UE, a través del Nuevo Pacto Verde, para cooperar a través de los lineamientos que proponen instituciones multilaterales en materia de medio ambiente. Un ejemplo es la distribución de ingresos, a partir de un impuesto sobre los ricos, que podría destinarse en el control de la contaminación (Sachs, 2014, p. 33) . De este modo se cumplirían tres objetivos:

Otros beneficios son: que las personas comienzan a exigir una mayor calidad ambiental (Frankel, 2013, p. 5) en los productos que consumen y en los espacios donde conviven, hay mayor difusión de tecnologías limpias y se proyecta que el libre comercio ayudará a “acabar con subvenciones y políticas de precios ‘distorsionadoras’, que favorecen productos y actividades ambientalmente nocivos” (Rodríguez, 2001, pp. 4-5). Para estar seguros de que estas demandas se puedan traducir en mejoras reales, probablemente se requiera una regulación gubernamental. Como afirma Jeffrey A. Frankel (2013):

Aunado a esto, el autor establece la siguiente premisa: “la soberanía nacional sin restricciones es lo que plantea la mayor amenaza” para alcanzar soluciones a la emergencia climática. Al unirse los argumentos descritos, se vuelve evidente que estos parten de la idea que el mercado está hecho para el medio ambiente, cuando es el mercado el que está inserto y depende de los procesos biofísicos de la naturaleza. Por lo que “no estamos contribuyendo demasiado a proteger la base física de nuestra propia supervivencia”(Sachs, 2014, p. 19) al anteponer obligaciones en normas comerciales para no frenar la entrada de capital.

Las líneas de acción a implementar van desde la aplicación de aranceles hasta la prohibición a la importación de ciertos productos para restaurar los daños y la adaptación de energías “limpias”, pero ¿qué pasa, por ejemplo, en el caso de la región de ALC, si un país no tiene el dinero o los medios para adoptar tecnologías limpias y atender la contaminación? (Rodríguez, 2001, p. 5). La evidencia estadística dice que la UE, efectivamente, tiende a usar una parte de su riqueza para limpiar el medio ambiente, mientras en países pobres de ALC los conflictos socioambientales derivados de la emergencia climática parecen ser un obstáculo para los procesos de liberalización económica. Se ignora que las medidas alternativas puedan implicar altos costos regulatorios y de cumplimiento, imposibles de implementar con efectividad en un país en desarrollo (Rodrik, p. 126).

Por estos motivos, los dictámenes respecto a normas ambientales y restricciones al comercio son revisados cautelosamente por la OMC, por sus posibles consecuencias en la política comercial.¹²“Los detractores insisten que estas normas harán que los acuerdos comerciales cierren las potenciales industrias exportadoras en los países pobres”(Rodrik, 2010, p. 143) . Es por eso que el verdadero reto está en la viabilidad de adaptar dichas reglas, especialmente en países que enfrentan desafíos para el desarrollo, para que los objetivos ambientales no se confundan con un mecanismo de desigualdad por el temor a la pérdida de competitividad industrial (Rodrik, 2010, p. 143), o, como reitera el premio Nobel Paul Krugman (2014), se utilicen como “políticas para empobrecer al vecino” (p. 35).

Hablar del horizonte de la Economía Azul (EA) para la mejora en el aprovechamiento del océano y su potencial como una fuente dinámica de desarrollo económico en los próximos años, tanto en la Unión Europea (UE) como en América Latina y el Caribe (ALC), implica la valoración temprana de dos elementos.

Primero, para que las líneas de acción tengan coherencia con las necesidades de la población resulta útil que los países, en este caso los de la región de ALC, identifiquen sus propias carencias o desarrollen estrategias integrales que se adapten a sus objetivos en esta materia. Para lograrlo, las nuevas formas de Cooperación Internacional para el Desarrollo (CID) serán fundamentales en el reconocimiento de los contextos domésticos y la creación de propuestas y capacidades técnicas desde ALC para que los servicios ecosistémicos del océano sean distribuidos equitativamente.

En segundo lugar, la EA puede ser un medio para alcanzar objetivos internacionales para la mejora en el aprovechamiento sostenible del océano, si se prioriza el tratamiento que se le da al espacio marítimo en ambas regiones en materia de saneamiento y gestión por los efectos negativos de la emergencia climática en los océanos, como lo son la contaminación, la sedimentación, las malas prácticas de turismo o la sobreexplotación, que han llevado a la pérdida de biodiversidad y representan un riesgo a la salud.

Ya que, como se afirmó en la conferencia Oceans Meets Regions: “las regiones no solo deben beneficiarse de los océanos, sino que además deben comprometerse a mantenerlos sostenibles”(Comisión Europea, 2018). Lo cual significa que mitigar o contrarrestar la emergencia climática es importante no solo para los recursos costeros y marinos, también lo es para el desarrollo de la agricultura, la navegación y la industria. Como tal, debe formar parte del planeamiento económico y territorial de ambas regiones.

En este sentido, para compartir una visión sostenible del océano, es necesario reconocer primero la crisis socioambiental que se experimenta en múltiples territorios en el planeta y, a través de enfoques como la EA, proponer que los criterios biofísicos sean tomados en cuenta por los mercados. Aunque aún prevalece un patrón de producción y consumo insostenible y los ajustes en las políticas comerciales como aranceles y la prohibición a la importación pueden ser desfavorables para los países que no tienen el dinero o las capacidades técnicas para adaptarse a dichas normas, todavía hay un amplio campo a explorar en las contribuciones que se pueden lograr con el soporte e intercambio de flujos de conocimiento e innovación a escala internacional en materia de océanos entre la Unión Europea y América Latina y el Caribe. De esta manera, se incentiva desde ambas regiones el uso responsable y sostenible de los recursos y servicios ecosistémicos que brinda el océano.