La pandemia provocada por la enfermedad covid-19 ha evidenciado las debilidades de los sistemas de salud en todo el mundo y con ello ha provocado una de las mayores recesiones económicas globales.² Esta crisis no sólo ha supuesto desafíos económicos, sino también sociales y aunque los más afectados, podría suponerse, han sido los Estados en vías de desarrollo, lo cierto es que todos los países han mostrado una gran vulnerabilidad en cuestiones sociales, como violencia, hacinamiento, trabajo, recreación y educación, siendo este aspecto uno de los más relevantes para el futuro próximo.

Por otra parte, la pandemia también ha afectado la percepción sobre los beneficios del multilateralismo, poniendo en riesgo las agendas de vinculación y cooperación internacional, no sólo por la crisis económica que ha menguado el financiamiento a nivel global, sino también porque podría reducir dichos canales de cooperación al disminuir la prioridad de temas distintos a la condición sanitaria y con ello perder la credibilidad de estas fuentes de asociación.

En este documento centramos la atención en la situación de la Asociación Bi-Regional de la Unión Europea y América Latina y el Caribe, profundizando en los aspectos de movilidad académica internacional. Es decir, se pone sobre la mesa la discusión sobre los efectos que tendrá la falta de movilidad estudiantil entre las regiones debido al distanciamiento social en el corto, mediano y largo plazos, tanto para la relación interregional como para el logro de los objetivos de programas como Erasmus y cómo el logro de dichos objetivos podría afectar en el largo plazo el entendimiento y la integración birregional.

En primer lugar, se discuten los efectos de la crisis covid-19 en la credibilidad y confianza de los Estados sobre el sistema de relaciones multilaterales, argumentando con ello que la gobernanza internacional se encuentra en crisis y que un cambio de paradigma en el sistema de relaciones internacionales será la consecuencia próxima de esta pandemia. El siguiente apartado centra su atención en las vulnerabilidades del birregionalismo de la Unión Europea y América Latina y el Caribe.

Por último, se hacen algunas reflexiones sobre los efectos del distanciamiento social en la educación superior, las implicaciones y retos de la nueva normalidad para los estudiantes universitarios y se genera una discusión general sobre estos efectos en el corto, mediano y largo plazos tanto para la educación superior como para el multilateralismo, y de cómo esta falta de movilidad internacional universitaria podría vulnerar aún más el interregionalismo de estos dos bloques. A su vez se profundiza sobre los retos en torno a los conceptos de gobernanza en este cambio de paradigma dentro de las relaciones internacionales provocado por la pandemia covid-19.

La debilidad del sistema político internacional y las dudas respecto a la eficiencia del multilateralismo y la cooperación internacional para el desarrollo (CID) fueron acentuadas con la crisis provocada por la covid-19. Esta crisis ha sido catalogada por Ian Bremmer (2020) como la primera crisis mundial del G-0 debido a la falta de liderazgo internacional promovido en el nivel multilateral. Al respecto es importante mencionar que en este episodio global no sólo han sido desafiados los sistemas de educación, la capacidad de los Estados-nación o la economía internacional, es decir el esquema institucional de gobernanza internacional está en crisis también.

Entre los desafíos más importantes se encuentra el replanteamiento del Sistema de Naciones Unidas, las instituciones Bretton Woods, y las Cumbres “G”, debido a que es un esquema nacido sobre las ideas de una potencia mundial: Estados Unidos, cuya participación y liderazgo tradicional se vieron disminuidos por una visión nacionalista y antiglobalista del ex presidente Donald Trump, quien en los últimos años ha reducido su participación económica y respaldo a organismos como la Organización Mundial de la Salud en plena crisis.

Sin mencionar que en el periodo presidencial de Donald Trump, Estados Unidos también se retiró del Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, de la agencia cultural de la ONU (UNESCO) y del acuerdo global para hacer frente al cambio climático (Amnesty International, 2020). Con este reducido liderazgo, el multilateralismo está perdiendo credibilidad. Pues los cimientos en los que reposan las instituciones internacionales nacidas en el seno de Naciones Unidas han perdido el respaldo de quien le dio vida.

De acuerdo con David Held (1997), antes del Modelo de Naciones Unidas (1945) el Modelo de Westfalia (1648) se caracterizaba por el principio de efectividad basado en el poder de las principales potencias y regulado por el principio de “un tercero entre las partes”. Con la construcción del sistema político internacional y las instituciones internacionales de post-guerra se creó un régimen intergubernamental sustentado en la Carta ONU bajo los principios de legalidad y legitimidad. Este sistema de gobernanza fue estructurado por medio de los órganos de la Organización de Naciones Unidas con una coordinación intersectorial de gestión técnica.

Aunque no puede decirse que se estableció un gobierno mundial, sí se generó un órgano democrático mediante la Asamblea General, un poder efectivo con el Consejo de Seguridad y un vigilante: la Corte Internacional de Justicia. Bajo el auspicio y liderazgo de Estados Unidos, quien ha tenido una participación preponderante en las decisiones internacionales, se estableció esta organización como un espacio para el diálogo y la gestión de asuntos internacionales (Rocha y Morales, 2010: 260).

La gobernanza de Naciones Unidas ha mantenido un esquema de participación multilateral con recomendaciones que da forma a las políticas públicas de los Estados, generando una coordinación que institucionalizó prácticas como la cooperación internacional para el desarrollo (CID) como paliativo de las relaciones asimétricas constituidas con la aparición de nuevos Estados descolonizados al final de la II Guerra Mundial (Ayllón, 2007: 37).

Vargas, en el viejo institucionalismo de Commons (1950) identificó las instituciones existentes como soluciones imperfectas y pragmáticas a los conflictos pasados. En este sentido se puede decir que el multilateralismo, además de ser un moderador para los conflictos internacionales, está vinculado a la existencia de un orden de gobernanza internacional sobre la gestión pública con una agenda en común. Esta gobernanza multilateralmente aceptada a nivel internacional está basada en una visión institucionalista de la que, de acuerdo con las bases teóricas, los involucrados perciben beneficios potenciales de su participación.

Institucionalistas como Keohane y Nye (1988) consideran que el multilateralismo está basado en la existencia de múltiples relaciones interestatales, transgubernamentales y transnacionales a través de las cuales se configura una agenda de relaciones para abordar problemas comunes. En la práctica, los elementos institucionales pueden asumir un amplio rango de formas: desde las reglas y las normas puras, así como por combinaciones de características de las reglas formales y las normas intersubjetivas como los acuerdos de cooperación, asociaciones regionales e interregionalismo, entre otras. Pero cuando las reglas no son claras, no se obtienen beneficios de la participación y los objetivos difieren por las diferentes capacidades de los participantes; claramente se evidencia una debilidad institucional.

La crisis de 2020 provocada por la pandemia covid-19, además de poner a prueba los sistemas de salud y la economía en el mundo, evidenció una falta de liderazgo y la vulnerabilidad de los Estados-nación ante la gran interdependencia global, haciendo hincapié en sus competencias de gobernabilidad y gobernanza para responder rápidamente al inminente desafío. Es decir, la interdependencia provocada por la globalización determina por sí misma la necesidad de cooperar con otros Estados. Esta situación hizo evidente que la cadena siempre se rompe por el eslabón más débil. En este sentido, las alianzas son una herramienta precisa para sobrellevar los desafíos globales, por ello la Asociación Birregional EU-LAC se vuelve estratégica en estos tiempos de coyuntura.

La importancia de estas dos regiones (EU-LAC) es mutuamente incluyente, no sólo por los valores compartidos o su historia, sino también porque existe un camino andado en el que se conocen debilidades, riesgos y oportunidades. Es decir, existe un conocimiento mutuo que genera ventajas sobre otras posibles asociaciones interregionales que puedan darse. Esto, aunado a la pérdida de interés del protagonista en el sistema multilateral de gobernanza (Estados Unidos) y la falta de conveniencia para potencias como China o Rusia, la Unión Europea es el actor clave para generar un entramado de relaciones capaz de hacer frente a los nuevos retos y asumir un liderazgo distinto. Además, desde una perspectiva geopolítica, la ubicación geográfica de ambas regiones no sólo los ubica como espacios estratégicamente relevantes, sino también como regiones complementarias en materia de recursos y servicios.

Sin embargo, el Parlamento de la Unión Europea, el principal ente de las decisiones sobre política exterior del bloque y del presupuesto para los programas y proyectos de cooperación internacional, enfrenta la discusión sobre dirigir presupuesto al exterior cuando hay necesidades internas. Esto aunado a la baja percepción de efectividad en la integración con América Latina podría afectar las decisiones sobre la agenda multilateral. En el siguiente apartado centramos especial atención en este aspecto.

La Asociación Birregional Unión Europea-América Latina y el Caribe -en adelante Asociación EU-LAC- propuesta en 1994 por el presidente de España, Felipe González, y consolidada mediante 69 principios en la Declaración de Río de Janeiro de 1999, ha sido un referente ideal para identificar el concepto “interregionalismo” de las relaciones internacionales. Desde hace 20 años esta propuesta sentó las bases de un entendimiento mutuo basado en el derecho internacional, la democracia, los derechos humanos, la paz y la seguridad internacional en un contexto que involucra dos espacios geográficos separados.

El interregionalismo se presentó como una estrategia multilateral de relaciones acotadas a dos regiones específicas que comparten valores e intereses en común a pesar de su lejanía geográfica. Desde el entendimiento de qué es y qué implica el interregionalismo, surgen diversas concepciones que establecen diferentes niveles de análisis para este escenario; al respecto es importante señalar dichas perspectivas en torno a esta modalidad de multilateralismo.

Gibson (2005) entiende el interregionalismo como “la reiteración continuada de un conjunto de concepciones cognitivas, normativas y jurídicas compartidas entre regiones que surgen de la interacción social a través de acciones regionales”. De acuerdo con Sanahuja (2013), las relaciones birregionales tienen su origen en el periodo de “Guerra Fría” como un esquema para la inserción en el sistema internacional a través de alianzas que representaran un mayor peso en la toma de decisiones y como una manera de responder a retos y oportunidades que ambas regiones enfrentan. Este tipo de relaciones tienen como base valores e intereses comunes y una visión compartida, para distinguirse en el sistema internacional.

Hänggi (2000) y Rüland (2000) diferencian tres niveles de interregionalismo: el primero, que se asume como el más completo por integrar dos visiones de bloque en una relación que unifica cada una de ellas a una sola voz; el segundo, que prioriza los acuerdos de un bloque con Estados de forma individual, y el tercero, cuando un Estado poderoso es capaz de asumir relaciones con otro bloque y provocar que las decisiones de dicha relación se tomen de manera cuasi regional respecto a su bloque.

La Asociación Birregional Euro-Latinoamericana se constituyó como un instrumento para unificar la voz de ambos bloques en materia de gobernanza global, y un vínculo comercial estratégico para competir en el mercado internacional. Sin embargo, el proceso para consolidarse como tal ha sido lento y un tanto complicado. Este proceso puede dividirse en cuatro etapas, de acuerdo con Quevedo (2019): el lanzamiento (1999-2004), estancamiento (2005-2009), relanzamiento (2010-2015) e incertidumbre (2016-2019); a este marco analítico agregamos la etapa de crisis del multilateralismo (escenario post-covid-19).

Partimos de esta temporización y contextualización proporcionada por Quevedo (2019), para interpretar los avances y resultados de cada una de estas etapas y entender el funcionamiento de este nivel de interregionalismo en cada una de ellas, el alcance asumido de acuerdo con los niveles proporcionados por Hänggi (2000) y Rüland (2000), y entender qué motivó y por otra parte qué obstaculizó la completa integración en cada una de ellas.

Hablemos de la primera etapa como una era comercial sustentada en el derecho internacional. Los avances se registraron a partir de la institucionalización de la relación mediante un acuerdo de asociación que permitió intensificar el diálogo entre las naciones, así como la consolidación de un programa ejecutivo denominado “Eurosocial” en 2004. La preocupación principal en esta etapa estuvo asociada a los problemas de seguridad internacional provocados por los atentados en Nueva York (2001), Madrid (2004) y Londres (2005), por lo que resulta entendible que la agenda haya sida lenta y enfocada en una preocupación de índole internacional.

La segunda etapa, el momento de estancamiento como es identificada por Quevedo (2019), es una etapa de agotamiento debido a que las cumbres euro-latinoamericanas no estaban logrando traducirse en compromisos concretos. Esto debido a que las agendas y metas establecidas en las Cumbres 2006 y 2008 fueron ambiciosas en muchos sentidos; incluyeron objetivos que iban desde el fortalecimiento de la democracia y el multilateralismo, reformular las fuentes de energía, mejorar las condiciones de migración, cohesión social, así como la lucha contra el terrorismo aun cuando no se poseía, al interior de los bloques, un marco unificado de intereses y recursos que dieran cabida a los compromisos adquiridos. Además, la crisis económica en 2007-2008 no permitió la consolidación de tantos objetivos, por lo que algunos proyectos se fragmentaron y se generaron asociaciones bilaterales específicas (México y Brasil).

En 2010 se dio una nueva etapa de relanzamiento que retomó las cumbres previas y propuso un plan de acción definido para los años subsecuentes. Este plan incluía la constitución de una institución de seguimiento: la Fundación EU-LAC que fue establecida en 2010 para dar continuidad a los acuerdos, así como para brindar apoyo y asesoría constante a los miembros, evitando así esperar a la realización de una nueva cumbre para el seguimiento de la agenda.

En 2013 además se confirmó la primera reunión entre la Unión Europea y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), retomando la idea de lograr una integración birregional. Esta etapa trajo consigo planes y proyectos que incluían mecanismos de inversión e innovación orientados a una agenda sostenible en temas de medio ambiente, educación, seguridad y género. Sin embargo, el hecho de que la celac haya motivado el fortalecimiento de la Alianza se volvió un aspecto negativo una vez que ésta se debilitó por la división ideológica y política en torno a la ruptura democrática de Venezuela.

Durante este tiempo se cuestionó la participación de Venezuela en la integración y ello provocó la postergación de la Cumbre EU-CELAC hasta 2018. En esta cumbre una vez más se demostró la diversidad de posturas e intereses conforme al establecimiento de un marco normativo, a su vez que externaban sus preocupaciones sobre la disminución de la cooperación internacional y la necesidad de fomentar estrategias de intercambio en todos los sentidos. Es importante resaltar que en 2019 tampoco se llevó a cabo la Cumbre prevista en Bolivia.

Podríamos decir por los diversos programas de cooperación de la UE con ALC, que existe una estrategia definida por parte de la Unión Europea hacia América Latina y el Caribe; en esta región la falta de consenso institucional ha bloqueado y/o reducido la oportunidad de consolidar la integración. A estos factores se añaden las profundas diferencias económicas y sociales entre sus países, una gran división ideológico-política, y profundas diferencias estructurales, por lo que la idea de unificar criterios para una política exterior común resulta prácticamente imposible de lograr.

Del Arenal (2010), Quevedo (2019), Sanahuja y Rodríguez (2019) coinciden en que el balance de la relación tiende a ser negativo y que los objetivos que se han planteado a lo largo de 20 años aún están lejos de alcanzarse. Y aunque se han logrado avances significativos en la relación política, comercial y cooperativa, la materialización operativa no se ha consolidado como un interregionalismo completo. Atribuyen esta deficiencia a los bajos niveles de consenso en América Latina y el Caribe, lo que ha dificultado las negociaciones interregionales, conformando una matriz híbrida de acuerdos específicos e interregionales.

Desde la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno en Río en 1999, la Asociación EU-LAC consideró la cooperación en educación superior un ámbito político transversal estratégico dentro de la asociación estratégica birregional. En 2013 en Chile, este compromiso se refrendó en la Primera Cumbre Académica América Latina y el Caribe y Unión Europea.

“La Declaración de Santiago sobre cooperación universitaria en educación superior, ciencia y tecnología e innovación”, fue el resultado de esta Cumbre y estableció la creación de un “Foro Académico Permanente ALC-UE” para asegurar la continuidad, el seguimiento y la promoción de actividades para la creación del “Espacio Euro-latinoamericano de Educación Superior, Ciencia, Tecnología e Innovación”. Esta Declaración y lo ocurrido en esta cumbre demostró la importancia dada a la movilidad de estudiantes y la homologación de planes de estudio de educación superior como una estrategia de homogenización y coordinación que derive en un mayor entendimiento futuro.

La Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno en Bruselas de 2015 actualizó el ámbito de la cooperación birregional, incluyendo una nueva sección sobre educación superior dentro del Plan de Acción UE-CELAC 2015-2017, evidenciando el fuerte interés y voluntad política de que la educación superior consolide un nivel superior de cooperación (Vademécum sobre Programas de Cooperación de la UE con ALC, 2017: 40). Esto contribuyó al fortalecimiento y consolidación de centros de investigación a fin de homologar criterios para acceder a los financiamientos ofrecidos por la Unión Europea.

Es bien sabido que la movilidad estudiantil no sólo es un vehículo para el entendimiento multicultural, sino también una oportunidad para adquirir una nueva visión del mundo y adentrarse en experiencias y conocimientos ajenos al estilo de vida propio bajo el cual se han desarrollado. Es a partir de experiencias de movilidad que los estudiantes expanden su campo de visión y promueven mediante la inquietud el descubrimiento de nuevos saberes. Por ello se ha convertido en una estrategia formativa cuyo objetivo rebasa el ámbito estrictamente académico y se refiere principalmente a la formación integral (Fresán, 2009).

Bajo esta premisa resulta obvio que exista una Dirección General de Educación y Cultura (DG EAC) por parte de la Unión Europea, misma que es responsable de diseñar y ejecutar políticas sobre educación, cultura, idiomas y deportes a través de programas y proyectos con financiamiento y cooperación con atención específica en América Latina y el Caribe. Aunque el objetivo principal de esta programación es birregional, como vimos anteriormente las oportunidades también pueden ser únicamente bilaterales.

Dentro de los programas de esta DG destacan Erasmus+, las Acciones Marie Skłodowska-Curie y Europa Creativa. A través de estas iniciativas la Unión Europea ha buscado: “fomentar la competitividad y añadir valor a inversiones y empresas, teniendo en cuenta que una economía del conocimiento se basa en una mano de obra cualificada, así como en ideas innovadoras y experiencia técnica […]” (Vademécum sobre Programas de Cooperación de la UE con ALC, 2017: 37). Es decir, la Unión Europea apuesta a la competitividad global apartir de la educación superior y toma como base la movilidad y la cooperación académica en la consolidación de capacidades y ampliación del conocimiento científico a través de tres áreas clave concretamente: 1. Movilidad para la educación superior; 2. Creación de capacidades de educación superior, y 3. Movilidad para investigadores (Vademécum sobre Programas de Cooperación de la UE con ALC, 2017: 38).

Sin duda la movilidad tanto para la educación superior como para investigadores se ha afianzado como el recurso más atractivo para los jóvenes, al ser una oportunidad atractiva no sólo para educación formal sino también para el aprendizaje informal a través de la experiencia. Sin embargo, la interrupción de las actividades en los centros educativos, así como los problemas para acceder a la educación a distancia son solamente la punta del iceberg entre las múltiples consecuencias del distanciamiento social. El reto más acentuado es la falta de recursos y plataformas digitales para la conexión remota, así como la falta de estrategias educativas para el aseguramiento de la calidad educativa a distancia; existen consecuencias adicionales que podrían cambiar el paradigma educativo en el mundo.

La disminución en la matriculación debida a la falta de ingresos para mantener la educación, la nula movilidad estudiantil debida a las restricciones sanitarias, así como las secuelas psicoemocionales que desmotivan a los estudiantes por el aprendizaje, son algunos de los impactos más evidentes sobre la desaceleración del progreso científico en la educación media superior. El efecto negativo en los estudios universitarios podría implicar un retroceso científico en el futuro al limitar no sólo el número de estudiantes en los países, sino también por la falta de competencia internacional y aspectos multiculturales que puede brindar la movilidad estudiantil universitaria.

Reordenar las prioridades educativas en la agenda regional e interregional significará, por un lado, fortalecer las capacidades institucionales para un cambio de paradigma educativo que centre sus estrategias y objetivos pedagógicos en una modalidad tanto virtual como híbrida, superar los obstáculos de infraestructura para el acceso universal a Internet y dispositivos móviles, y consolidar las competencias digitales, así como las formas de aprender y enseñar en un ambiente virtual para estudiantes y docentes.

Si bien los esfuerzos de los Estados están centrados en combatir los impactos económicos y sanitarios, es menester de las instituciones educativas, sobre todo de aquéllas del nivel superior, dar respuesta a las necesidades de la sociedad actual. La educación superior implica un conjunto de experiencias y motivaciones que guían el camino de los estudiantes hacia su espacio de desarrollo profesional. Es durante estos años que se detonan los intereses particulares sobre los cuales versará probablemente el resto de su trayectoria en la vida laboral.

Ante un escenario desolador para el financiamiento internacional debido a los efectos negativos de la pandemia covid-19, y con el desánimo por los nulos resultados del birregionalismo, la Fundación EU-LAC ha promovido una serie de opiniones sobre el panorama a futuro de la relación entre la Unión Europea y América Latina. Como consecuencia de estas discusiones se ha puesto sobre la mesa la continuidad de esta asociación, no sólo por los pocos resultados que han podido generar, sino también por la incertidumbre sobre el multilateralismo generado por la pandemia y acelerado por el cambio de prioridades en la agenda europea.

Aunque existe un plan de respuesta común europeo a la pandemia de coronavirus en torno a la educación, es evidente que la movilidad ha dejado de ser la herramienta clave en esta estrategia. De acuerdo con la nueva web de Educación y Formación de la Unión Europea, los recursos de aprendizaje online son la prioridad número uno para la UE en materia educativa. Los fines de esta estrategia son los instrumentos online para: a) conectar a educadores y alumnos que se encuentran en lugares distintos; b) dar acceso a datos y entornos que no suelen estar disponibles en todos los hogares o instituciones, y c) prestar apoyo al desarrollo profesional continuo de los educadores de manera flexible (Unión Europea, 2021).

Resulta obvio que la distancia social, así como las restricciones sanitarias en torno a la movilidad a través de las fronteras europeas resultan estrictas; sumar a ello la condición epidemiológica de los países de América Latina que van más rezagados en vacunación y que presentan altos índices de contagio, da como resultado una condición no propicia para realizar intercambios académicos. Pero ¿cuáles son las implicaciones de esta adaptación en la agenda europea para América Latina y el Caribe? Hablamos de una fragilidad en la integración debido a diversos intereses políticos y falta de normatividad; por la falta de intercambios académicos, así como la disminución en el acceso a recursos, conocimiento y desarrollos científicos mediante la participación conjunta de estudiantes e investigadores resulta previsible la disminución de productos académicos como reportes de investigación, artículos y otros instrumentos que contribuyen a la ampliación del banco de conocimientos globales.

Por otra parte, la falta de experiencias multiculturales disminuirá la falta de entendimiento multicultural, así como la visión académica en torno a formas de pensamiento y/o expectativas profesionales. Aunque los avances en la adaptación a un entorno digital están impregnando una comprensión tecnológica forzada en la sociedad que se quedará y que con el tiempo será perfeccionada, facilitando con ello el acceso a la educación e información de todo el mundo a través de medios electrónicos, la experiencia y la empatía con las culturas y formas de vida no será igual que la proporcionada por la movilidad.

Retomando los principios de cooperación en educación superior establecidos en Río (1999), Chile (2013) y Bruselas (2015), este nuevo panorama derivado de la pandemia covid-19 habrá de provocar una reformulación contundente en los medios y herramientas para el logro de los objetivos esenciales de esta relación birregional. Reconsiderar los medios obligará a la Asociación EU-LAC a repensar también los objetivos. Realizar una evaluación exhaustiva que podría derivar en la búsqueda de resultados efectivos del financiamiento generado en estos años, y reconsiderar la institucionalización de algunos programas e instrumentos.

La pandemia nos ha demostrado todo lo que teníamos y que hemos perdido debido al distanciamiento social. Sin embargo, también es cierto que una coyuntura de esta magnitud obligará a una evaluación general para la estructuración de prioridades y respuestas de mediano y largo plazos para mejorar la toma de decisiones, así como los mecanismos efectivos en la nueva agenda temática bajo el enfoque de readaptación en la nueva normalidad bajo un nuevo enfoque de gobernanza.

La globalización, acompañada de aspectos como el neoliberalismo y la revolución tecnológica, han acelerado la crisis de gobernabilidad. Las políticas neoliberales han priorizado el papel del mercado, reduciendo el del Estado-nación (Polanyi, 1997). Aunado a ello, la tecnología ha provocado mayores conexiones en un rango mucho menor de tiempo, tenemos así una sociedad en red que facilita el intercambio continuo de formas de expresión social que generan la construcción de nuevos intereses sociales, increpando la capacidad del Estado para solucionarlos. Estamos hablando de un desfase entre la realidad social mundial, la sociedad internacional y la realidad política mundial; es decir, se puede hablar de una sociedad mundial pero no de un gobierno global.

Tal parece que la gobernabilidad se ha convertido en un punto de inflexión para intentar explicar la crisis del Estado y del sistema internacional en sí mismo. Al carecer de un gobierno global se carece también de un marco de políticas, encontrando en el multilateralismo la forma más incluyente para una participación democrática en la gestión de asuntos públicos dentro del plano internacional.

La evolución de este multilateralismo ha ido desde el establecimiento de relaciones diplomáticas, hasta la construcción de procesos de integración regional e interregional con el objetivo de subsanar los efectos globales y hacer frente a los retos nacientes, y entendemos que la falta de gobernabilidad internacional no es propiamente un problema en el sistema internacional. La cuestión de fondo es que, debido a la globalización, la disminución del Estado y la vulnerabilidad creciente causada por la interdependencia, hay países menos preparados que otros para hacer frente a este multilateralismo y participar activamente de él en las mismas condiciones que el resto.

Mientras la adaptación al cambio y la resiliencia se han vuelto no sólo una cuestión económica, sino también de administración pública y perspicacia política, el efecto negativo de esta crisis se vive de manera más intensa en países como los de América Latina y el Caribe, en donde se vuelve insostenible debido a que viven con sus propias crisis estructurales. Esta situación ha sido atribuida a tres factores principalmente: patrimonialismo, autoritarismo y exclusión, características de las instituciones latinoamericanas (Calderón, 2002). Es decir, la falta de gobernabilidad en las relaciones multilaterales se ve acentuada por la falta de legitimidad y gobernanza de la autoridad estatal.

La gobernabilidad puede ser confundida con la gobernanza debido a la interpretación de cada uno de estos términos, pues uno se refiere a la capacidad de un gobierno para resolver los retos que le competen a través de sus instituciones (gobernabilidad), y el otro al análisis sobre las situaciones particulares del entramado institucional (gobernanza) (Aguilar, 2016). Ambos conceptos se complementan a sí mismos en una relación de causa-efecto sin ser excluyentes. Sin embargo, para este análisis nos enfocamos en el reto de la gobernanza como causa principal de la falta de gobernabilidad.

Francisco Longo (2009) define gobernanza como el conjunto de arreglos institucionales para preparar, adoptar y ejecutar las decisiones públicas en un entorno social determinado. Tales como estructuras, procesos, relaciones entre actores, reglas, mecanismos de imposición, control y rendición de cuentas, incentivos, normas informales y todos los instrumentos que inciden sobre las decisiones en la esfera pública (Longo, 2009). Sin un entramado institucional sólido, el riesgo de ruptura ante la incapacidad para responder a los diferentes grupos de interés se incrementa. De este modo, la gobernanza (instituciones) será un punto de quiebre en la capacidad del Estado para gobernar (gobernabilidad).

Es claro que en América Latina y el Caribe las instituciones han sido herencia de procesos colonizadores, dictatoriales y de transformaciones creadas a partir de la necesidad ipso-facto. Al hacer una revisión rápida del proceso de transición democrática en los países de esta región observamos que no han tenido tiempo para una reflexión crítica sobre la conceptualización de la democracia, sus dimensiones, componentes, causas y efectos; sin embargo, fue exigida, como otros tantos cambios, por la presión ciudadana e internacional. Atribuyendo la falla al proceso en el que se realiza esta alternancia, podemos identificar causas endógenas: fallas institucionales como la ilegalidad y la corrupción, fallas administrativas con estructuras redundantes o fragmentadas provocando ineficiencia en la actuación. Y causas exógenas: globalización, un acelerado cambio en las tecnologías de la información, economía y un entorno social en el que la capacidad directiva resulta insuficiente.

Las fallas institucionales están directamente relacionadas con el desarrollo, y aunque la categorización económica del Banco Mundial con base en los ingresos (ingreso nacional bruto) se divide en cuatro clasificaciones: países de renta alta, media alta, media baja y baja, esta clasificación resulta incierta para determinar las necesidades de cada país; no obstante, si un país ha logrado ingresos suficientes para pasar de una categoría a otra, ello no significa que realmente se han desarrollado y, por si fuera poco, al entrar en la categoría de países de renta media alta (PRMA) han entrado también en otra fase dentro de los objetivos de la CID, en la que tienen un rol dual al ser donantes y receptores (Lemaresquier, 2009: 45).

Los PRMA son países que se encuentran en una coyuntura en el financiamiento de sus proyectos de desarrollo y son más susceptibles a los cambios internacionales porque quedan desprotegidos de la ayuda. De este modo, la cooperación internacional se transforma desde un concepto vertical a uno horizontal, en el cual se abandona el aspecto de subsidiariedad para avanzar en la complementariedad. Esto empata con el concepto de globalidad en el que todos los actores aportan a la construcción de bienes públicos globales; sin embargo, no todos los Estados cuentan con las mismas capacidades materiales e inmateriales para hacer frente a los desafíos.

Resumiendo, podríamos decir que en el periodo de posguerra en el que se construyó el Sistema de Naciones Unidas, en un entorno democrático, en la mayoría de los países ni siquiera existía un Estado de derecho para asegurar el entendimiento de esta organización. De hecho, los procesos democráticos en América Latina son relativamente recientes y frágiles en su totalidad, según lo señala el Índice de democracia, 2019, publicado por The Economist (2020). Aguilar (2016) atribuye las fallas de gobernanza a la débil construcción democrática. Si añadimos que en los últimos 60 años hemos pasado de sistemas cerrados y autárquicos en materia comercial, a políticas neoliberales provocando una creciente disminución del Estado y la adhesión de nuevos actores en los esquemas de gobernanza, no podríamos culpar a los Estados en desarrollo de su falta de “compromiso” con los objetivos internacionales, o con los propios resultados del multilateralismo.

Aun cuando los países han mostrado voluntad política con políticas exteriores robustas y con agendas internacionales llenas de compromisos y acuerdos internacionales, no sólo por primar el interés nacional sino como un reflejo de su interdependencia con los contextos globales, ello no quiere decir que para firmarlos estuvieran del todo preparados y ello no se puede saber sin una evaluación consciente de los niveles de institucionalidad, gobernanza y gobernabilidad. Aunque existe un esfuerzo por demostrar las capacidades institucionales y la legitimidad de las tomas de decisiones gubernamentales al incluir procesos más transparentes, enfoques de administración enfocados en resultados, todo ello incitado por la nueva gestión pública en un marco de recomendaciones internacionales fomentado a través de financiamientos y proyectos de cooperación internacional.

Si bien ése no es el objetivo para este ensayo, resulta interesante darle un vistazo a la última publicación del Banco Interamericano de Desarrollo: Panorama de las administraciones públicas de América Latina y el Caribe, 2020, para darnos cuenta de lo que se está haciendo en materia de gobernanza para mejorar la gestión pública en América Latina y tratar de entender la visión que tiene cada administración sobre la mejora de sus instituciones y el fortalecimiento de capacidades. En este documento podemos notar que existe un claro interés por el uso de datos, así como por la transparencia y el acceso a la información y por la profesionalización del servicio público, este análisis no profundiza en los resultados de gestión de las instituciones o en la solución de las demandas sociales a través de ellas, por lo que no podemos establecer a simple vista las carencias institucionales o de capacidades de gobernanza de estos países.

Pareciera que se trata de “mejorar” conforme a lo que dictan las buenas prácticas, o las recomendaciones de los organismos internacionales. Pero, de qué sirve seguir recomendaciones internacionales, participar en foros y cumbres dentro del esquema multilateral para el logro de objetivos globales, cuando a nivel local no se cuenta con la fortaleza necesaria para resolver las necesidades sociales del día a día. Y es precisamente esta situación la que vulnera más a los países y al mundo entero cuando una irrupción global como una pandemia aparece y toma por sorpresa a los Estados y su capacidad de gestión y control.

El primer paso para aprovechar eficientemente todos los recursos es saber en dónde y cómo usarlos. Debemos entender las limitantes institucionales de la administración pública en América Latina y el Caribe, entendiendo también que la corrupción, la voluntad política, los intereses económicos y la falta de capital humano especializado vulneran profundamente las instituciones públicas. Aunado a ello, con la historia, las malas prácticas y la fragmentación y segmentación de los sectores públicos se complica la puesta en marcha de decisiones intersectoriales, políticas públicas y proyectos transversales.

La crisis de la covid-19 nos enseñó que independientemente de las ideologías políticas, la realidad está interconectada y la interdependencia no sólo es económica, por lo que las respuestas aisladas generan resultados nulos. Con esta y otras crisis sanitarias hemos aprendido que los problemas públicos no reconocen fronteras, que la expansión de un virus se da en menos de un día y que todos somos tan vulnerables como sea la capacidad de los sistemas de salud de cada país para contener la enfermedad, por lo que se supone que la cooperación es el único medio para subsanar las consecuencias de un problema que es de todos y que uno solo no podrá gestionar aunque tenga todos los recursos disponibles.

Sin embargo, en esta situación en la que los recursos son cada vez más escasos y las necesidades aumentan, el desembolso de financiamiento resulta más complicado. Es por ello que habrá que seleccionar prioridades y destinos prioritarios. Realizar un estudio sobre gobernanza en un país permite identificar fortalezas y debilidades de la rectoría, actores estratégicos, normas y procesos en la que se ejecuta; analizando a nivel sistémico las prácticas o dinámicas del sector antes de efectuar compromisos de cooperación para asegurar con ello resultados positivos. Esto no limita la cantidad o modalidad de relaciones multilaterales que deba implementarse, mucho menos es una desincentivación para realizarla, al contrario, es una invitación a fortalecer el proceso mediante de cooperación con la transferencia de capacidades, conocimientos y experiencia técnica en la mejora de procesos internos.

Éste es el reto que identificamos para fortalecer y enfrentar los desafíos del multilateralismo en un entorno globalizado. Esta propuesta puede definirse como un nuevo paradigma de este contexto, en el que los bienes públicos globales se privilegian sobre los intereses particulares de cada Estado-nación, y se proyectan a través de un interés y un objetivo en común con políticas públicas globales a través de instrumentos como acuerdos marco y/o proyectos específicos.

Las políticas públicas deben ser, en mayor medida, un objetivo del multilateralismo activo mediante herramientas como la cooperación internacional. Sin superar la concepción del Estado-nación, el impacto de la política interior sobre las relaciones internacionales será tan importante como lo sean las capacidades de gobernanza en cada uno de los países. Es en este punto sobre el que resulta imprescindible poner énfasis para privilegiar la producción colectiva de políticas desde las relaciones regionales.

Por lo que la vinculación internacional, un multilateralismo más cercano y la producción birregional de políticas públicas, mediante el uso de las diferentes herramientas e instrumentos de cooperación internacional, se vuelve el aspecto más relevante para lograr el objetivo de consolidar un esquema internacional propicio para la generación de bienes públicos globales. El interés definido en términos de poder deberá ser promovido por “el interés en términos de bienes públicos globales” dentro de una sociedad global.

Sin embargo, el reto que se plantea en este documento va más allá, específicamente en la contribución multilateral de asociaciones birregionales como la consolidada Unión Europea con América Latina en la generación de capacidades, habilidades y técnicas de gobernanza y administración pública, con el objetivo de lograr que los esfuerzos económicos se vuelvan política y administrativamente eficientes en términos prácticos.

Ante el dramático escenario de crisis post-pandemia que intensifica el desánimo de las relaciones interregionales, y del propio sistema multilateral, en el que además se prevé una disminución del financiamiento para la cooperación, consideramos que fomentar la integración desde la práctica institucional para el reforzamiento del sector educativo entre la Unión Europea y América Latina y el Caribe es el primer paso para una agenda con resultados objetivos en el corto y mediano plazos.

La experiencia de la Unión Europea desde la creación del Proyecto Erasmus para el fortalecimiento de la educación superior en un entorno multicultural es el mejor ejemplo de la necesidad que existe sobre la comprensión del mundo, el entendimiento mutuo y la cooperación a partir de compartir experiencias, prácticas y conocimiento para el desarrollo profesional y científico de los países. Sin embargo, ante la disminución de la movilidad internacional y con el cambio de prioridades en la Agenda Europea, el reto para América Latina se acentúa tanto en el corto como en el mediano y largo plazos.

Probablemente habrá una disminución en la matriculación de la educación superior y ello no sólo implicará una pausa en el desarrollo científico y profesional en América Latina, sino que también podría provocar una disminución de interés en la vinculación y asociación interregional debido a que los incentivos como el financiamiento y/o la homogenización de prácticas serán en menor medida un incentivo ante las prioridades y contexto actual. Sin embargo, esto no debería verse todo en negativo. Una coyuntura es una oportunidad para el cambio, para la mejora y es en ello en lo que deben concentrarse las agendas birregionales.

Ante la falta de liderazgo internacional de las potencias tradicionales, las estrategias regionales tienen todo para tomar presencia y dibujar el cambio de paradigma. Aprovechando la vinculación existente, los mecanismos y las instituciones como la Fundación EU-LAC, la Unión Europea podría desempeñar un papel destacable proporcionando herramientas, acompañamiento y experiencia para que América Latina refuerce sus canales de gobernanza en educación, y ello motive la integración de un sistema estratégico que ayude a los sistemas nacionales a funcionar más eficazmente, y de esta manera centrar los esfuerzos en un tema global, logrando con ello elevar los estándares de educación en los países más vulnerables del continente americano.

Es importante, en este punto, identificar los programas que han permeado en la vida de los latinoamericanos y caribeños desde la puesta en marcha de la Asociación EU-LAC. Uno de los más trascendentales, el de la educación. Siguiendo esta línea, la segunda propuesta para esta agenda es reforzar la profesionalización burocrática mediante un sistema de educación profesional para servidores públicos. Es decir, si uno de los principales problemas para lograr la integración regional es la diferencia política e ideológica de los dirigentes y elaboradores de políticas públicas en América Latina y el Caribe, entender el funcionamiento de la integración desde la práctica podría servir para redimensionar los beneficios de ésta.

En este sentido, no sólo basta con que el área encargada de las relaciones exteriores entienda y propicie la integración, ésta debe darse por la necesidad compartida de los sectores en cada nivel de la gestión pública desde lo local hasta lo nacional, es decir, implementar un programa Erasmus para el intercambio de servidores públicos que se desempeñen en áreas prioritarias de la agenda podría generar un mayor entendimiento de la regionalización para su puesta en marcha desde las bases estructurales en los países.

Como las guerras, las grandes crisis han creado oportunidades para acelerar los cambios. Ya veníamos observando déficits en la adaptabilidad del sistema político internacional a los efectos globalizadores. Es este sentido en el que debemos privilegiar las relaciones regionales y birregionales en la construcción de políticas públicas comunes. El reto sobre la educación va más allá de la reapertura de aulas, se trata de establecer una comprensión sobre los estragos que aún no visibilizamos, de saber que aun volviendo al salón de clases las cosas ya no serán igual, y que las oportunidades se han ampliado, ofreciendo una mayor gama de opciones para la educación a través de las tecnologías, pero que nada será igual.

Sin duda, la movilidad académica y estudiantil implica una experiencia integral, en sociabilidad y comprensión de un entorno distinto al propio, por lo que la virtualidad no posibilita esta experiencia. En el largo plazo la comprensión multicultural deberá ser reforzada y consolidada a través de canales que posibiliten este intercambio. A su vez es importante replantear los nexos del multilateralismo, coincidir en que la vinculación no puede reducirse únicamente a la movilidad académica y resulta imprescindible avanzar hacia un entendimiento regional/ global que posibilite el intercambio de experiencias multiculturales a través de diversos canales y genere lazos más fuertes entre las naciones, sobre todo en América Latina y el Caribe y la Unión Europea.

Los esfuerzos aislados generan impactos aislados y mínimos, por lo que trabajar en conjunto asegura que las visiones de cada uno se vean reflejadas en la necesidad imperante de política. Bajo este enfoque, la generación de capacidades institucionales globales debe priorizarse a través de la gestión de asuntos internacionales aprovechando los esquemas multilaterales, pero privilegiando las asociaciones regionales como un medio más estricto de apoyo mutuo. De nada sirve aislarse en un mundo globalizado. La covid-19 nos enseñó que, aunque el desarrollo interno genera ventajas y resiliencia ante las adversidades, cuando el resto del mundo se paraliza ante una situación emergente, los efectos negativos se expanden para todos.

Entendiendo que no existe un gobierno mundial, y que el sistema político internacional (SPI) bajo el modelo de naciones se ha visto en severas complicaciones debido a la preponderante participación de las clásicas potencias mundiales cuyo liderazgo ha ido menguando en los últimos años; y asumiendo las carencias democráticas del actual spi, así como las capacidades de los Estados, debemos reconocer los avances y las herramientas facilitadas mediante el diálogo, aceptando que a pesar de que las herramientas como la cooperación internacional para el desarrollo no son la respuesta completa, sí son el cimiento para generar un cambio.

Para concluir, es necesario señalar que este cambio requiere de incentivos. Como lo vimos anteriormente, los países participarán de él entendiendo los beneficios que conlleva; no podemos permitir que siga desgastándose el interés, mucho menos echar abajo los avances logrados. Aunque el panorama no parece alentador, como tampoco lo fue en el periodo de Guerra Fría, existen motivos para creer en un futuro en común y aprovechar el conocimiento adquirido para mejorar aquellos contextos que han permeado el cumplimiento de los objetivos. Es decir, estamos frente a una gran oportunidad para hacer frente a los desafíos existentes al replantear los elementos que ya no responden a la realidad actual y adaptarlos a las necesidades existentes.