Cooperación entre México y la Unión Europea para la competitividad e internacionalización de las pequeñas y medianas empresas mexicanas, 2000-2018

Programa Integral de Apoyo a la Pequeña y Mediana Empresa

Durante sus 72 meses de ejercicio (2004-2009), el Programa Integral de Apoyo a la Pequeña y Mediana Empresa tuvo la vocación de brindar conocimientos sobre el mercado de la UE y los mecanismos de exportación, así como asistencia técnica local y europea para mejorar la gestión empresarial y los procesos productivos. Del mismo modo, promovió certificaciones, transferencia de tecnología y alianzas de negocios entre las pequeñas y medianas empresas de ambas partes (SE, 2012: 9; Franco, 2010: 71).

La estructura interinstitucional se rigió por la Comisión Europea (CE) y la Dirección General de la Oferta Exportable de la Secretaría de Economía (SE) a través de la Subsecretaría para la Pequeña y Mediana Empresa (SPyME).⁵ El Consejo Empresarial México-Unión Europea (CEMUE) fue designado como la “Entidad gestora del proyecto” (EGP).

Así se buscaba una conformación fuerte y apta para una buena coordinación.

En cuanto a la administración de los recursos financieros, tanto la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) como la Secretaría de Economía y la agencia mexicana de cooperación⁶ mostraban disposición para hacerse al frente, pero ninguna contaba con la figura legal necesaria. En general, el país no tenía “un marco jurídico lo suficientemente moderno que permitiera la implementación de proyectos de cooperación internacional” (Romero, Marmolejo y Chávez, 2012: 53).

Tomando en cuenta que el desempeño de las instituciones varía en función “de la interdependencia en el medio ambiente en que operan y de la interpretación de la situación en que se encuentran los actores” (Vargas, 2008: 49), no es difícil entender que ninguna de las entidades estuviera facultada. México no tenía la experiencia de participar en un esquema de cooperación similar, sino que estaba envuelto en una dinámica en la que era el único suministrador y gestor para iniciativas de desarrollo interno.

El proceso general para recibir flujos de cooperación económicos en México era ingresándolos al presupuesto como donativos. En delante se les daba un tratamiento conforme a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público. No obstante, “la cooperación con la Unión Europea es muy especializada y requiere para la erogación de sus recursos, la aplicación de reglamentos y manuales propios de la Unión Europea” (Romero et al., 2012: 53). Como acertadamente establece el liberalismo institucional, aunque la participación en el ejercicio político de la cooperación es voluntaria, una vez envuelto en él las obligaciones que contrae son ineludibles. Por lo tanto, a fin de proceder con la iniciativa, el Gobierno mexicano finalmente se vio empujado a fijar tratamientos específicos e ideó el Fideicomiso PIAPyME 10230 Bancomext 10230, cuyo fideicomitente y fiduciario fue, como su nombre lo indica, el Banco Nacional de Comercio Exterior (Bancomext) (SE, 2012: 24).

Previo a eso, un obstáculo todavía más elemental que tuvo que enfrentarse fue la desconfianza de México sobre la “benevolencia” de la cooperación emprendida por la Unión Europea. En línea con el neoinstitucionalismo, Rita Giacalone (1999: 162) argumenta que la elección racional, las preferencias, no son las únicas directrices en la acción política, ya que dichas preferencias están regidas a la vez por aspectos culturales, modelos mentales, experiencias. Así es como los intereses, aun pareciendo sólo producto de la racionalidad, buscan alinearse a tales aspectos antes de conducir la toma de decisiones. Bajo este contexto es posible comprender cómo, aun cuando la propuesta europea contenía beneficios valiosos para el Gobierno mexicano, el temor a que estuviera motivada por meros intereses del bloque lo abstenían de aceptarla. Era muy común escuchar objeciones como “¿por qué nos están ayudando?, o “aquí hay gato encerrado” (Romero et al., 2012: 54). Eso hacía que las instituciones gubernamentales mexicanas se mostraran renuentes a comprometerse en la ejecución de los programas. Al final, la asimilación de que entrar en los esquemas de cooperación permitiría reducir esfuerzos, costos y periodos para impulsar el desarrollo de las PyMES, acabaría siendo un aliciente para que el recelo quedara atrás, al grado de que los esfuerzos por la institucionalización de la cooperación internacional para el desarrollo (CID) se han vuelto imprescindibles hasta la actualidad.

Los fondos iniciales fueron cofinanciados igualitariamente por las contrapartes. Más tarde, las entidades federativas de México hicieron una contribución con la que se alcanzó la suma de 52 millones 750 mil pesos (SE, 2012: 1336 y 1388). De ese modo fue posible la realización de 120 proyectos que beneficiaron a 24 grupos sectoriales y entre 3,500 y 4,000 empresas, según los reportes oficiales (Chacón, 2009: 4). Entre tales grupos se encuentran la agroindustria, el cuero y calzado, artículos de regalo, joyería, textil y confección, autopartes, equipo médico y muebles (SE, 2012: 145-150).

De acuerdo con el liberalismo institucional, la aplicación de reglas o normas es lo que sustenta la estructura y funcionamiento de las instituciones, y a partir de ahí se determina la capacidad de alcanzar objetivos. Así que el PIAPyME buscaba una intervención amplia, integral, que combatiera las necesidades estructurales más grandes de las empresas, de manera que no puso requisitos o barreras en cuanto a los sectores económicos y regiones del país; al contrario, extendió a lo largo del territorio una red de organismos operadores a cargo de canalizar todos los apoyos. Eso no significó, sin embargo, que no se priorizaran las industrias con potencial exportador más grande.

Las empresas debían, entre otros requisitos, contar con al menos un año de operación, ser exportadoras o tener capacidad de exportar a la ue, ya sea directa o indirectamente; estar ubicadas en territorio nacional y poder cubrir 30% del costo del proyecto (SE, 2012: 1336 y 1337). Hay que considerar que la mayoría de las PyMES mexicanas desaparecen al segundo año de vida (Gutiérrez, 2019), que en general padecen inestabilidad financiera y carecen de interés para exportar (más aún si se trata de mercados fuera de Norteamérica). Eso marca desde un inicio el alcance del programa en lograr la internacionalización de las empresas.

El desarrollo del programa tuvo tres etapas. Los primeros dos años consistieron en generar propuestas con base en las demandas de atención. Los apoyos fueron muy específicos y se otorgaron a empresas de modo individual. Una vez consolidada esta parte, se procedió a una etapa de evaluación y seguimiento en la que los recursos se canalizaron a grupos de empresas. A fin de que la intervención fuera más efectiva, se vinculó con otras iniciativas externas y se alineó con acciones complementarias del Gobierno mexicano, como el Plan Nacional de Desarrollo (PND) y diferentes iniciativas sectoriales, institucionales, regionales y/o especiales. Finalmente, en el quinto año se optó por la trasferencia de recursos líquidos a los operadores para que éstos prestaran servicios administrativos y técnicos a las empresas. Así, se mantuvo una directriz sectorial y se afianzó la presencia de los operadores como intermediarios (SE, 2012: 239).

Según muestra el Reporte de Actividades 2004-2009 de la SE y la CE (s/f.: 10), el promedio de cumplimiento de las actividades fue de 111.5%. Las de mayor éxito fueron la oferta de conocimientos sobre el mercado exterior y los procesos de exportación (173%), las certificaciones (153%), la mejora de los procesos productivos (143%) y la transferencia de tecnología a los operadores. Los porcentajes más bajos los obtuvieron los procesos de coinversión (94% de la cantidad propuesta de empresas buscaron coinversión y sólo 41% la obtuvieron) y los sistemas de integración de cadenas productivas (83%).

Otros logros significativos abarcaron la firma de un convenio de colaboración con el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Federación Mexicana de la Industria Aeroespacial (FEMIA). Con él se permitió la integración de nuevos proveedores de partes a las cadenas productivas de la industria aeroespacial y “17 empresas del sector recibieron apoyo para certificar más de 35 proyectos especiales de manufactura” (SE, 2012: 160). En suma, se estima que el impacto de los apoyos que recibieron las PyMES mexicanas mediante el programa tuvo un valor de 38 millones 463 mil dólares en exportaciones y cuatro millones 643 mil 455 dólares en compras realizadas dentro del mismo país; además de la generación de 838 empleos (SE, 2012: 160).⁷

Ahora bien, tales reportes oficiales carecen de contrastes como los que develan algunos actores individuales, tanto empresariales como gubernamentales, estudios de caso y diarios de noticias, entre otras fuentes. Plasticlink es uno de los primeros casos que más ayudan a conseguir una perspectiva completa de los logros obtenidos. Se trata de un proyecto de 2.5 millones de pesos que financió el CEMUE en 2009. El objetivo era que el Centro Panamericano de Investigación e Innovación (CEPII) diera capacitación y asesoría sobre exportación a la ue a compañías de los sectores plástico y agroindustrial durante seis meses. Sin embargo, sólo dos de las 17 beneficiarias (BMI Plastics y Prorrusa) alcanzaron las condiciones para poder exportar (Appel, 2012; Ortiz, 2010).

El director del proyecto manifestó que el fallo se debió al atraso que presentaron las empresas en su forma de operar, al “hecho de no saber hacer un organigrama, de no tener un control adecuado en el pago de sus impuestos o simplemente no tener la visión de exportar” (Ortiz, 2010). Desde otra visión, el gerente general de Prorrusa expuso como limitante el periodo de la capacitación, puesto que no bastó para poder implementar “la metodología y los cambios que se requieren en la empresa” (Ortiz, 2010), lo que denota una importante falta de seguimiento. Con cada afirmación, la responsabilidad de los resultados va de los Estados y sus respectivas instituciones a las propias empresas y viceversa.

Otro caso similar ocurrió en el sector apícola, según reporta Diana Evangelista (2015) en un estudio sobre el impacto del PIAPyME en el comercio de la miel mexicana. De todo el país, únicamente 12 empresas o gremios del ramo participaron en el programa y dos continuaron exportando, aunque con utilidades menores al 10% (Evangelista, 2015: 103). Después de la capacitación los productores interrumpieron la implementación de las estrategias de comercialización que aprendieron, el 80% siguió teniendo dificultades para llevar los niveles de producción más allá de los 20 kilos de miel por año y sólo 20% de las empresas entrevistadas lograron mantener o mejorar la calidad de los empaques y envases e invertir en sistemas de logística para comercio más efectivos (Evangelista, 2015: 114).

Al igual que en Plasticlink, dado que la actividad organizacional se constituye por distintos actores o jugadores interdependientes en los que influyen aspectos formales e informales, hay una responsabilidad compartida entre los empresarios y las instituciones. Los bajos niveles de producción y estandarización de los productos delatan incapacidad de los apicultores mexicanos, pero a su vez, esa incapacidad responde a una falta importante de instrucción, seguimiento y liberalización oportuna de recursos por parte de las instituciones; más aún, responde a la estructura e inestabilidad económicas del país, las cuales mantienen en el rezago a la apicultura y a los sectores primarios en general y les hacen casi imposible tener un sistema de producción desarrollado (Evangelista, 2015: 114). Conforme toda la problemática se ha ido reforzando, ha ocasionado que los productores decidan combinar su actividad económica con diferentes cultivos o que definitivamente cambien de giro. El PIAPyME terminó por retirar el apoyo de forma repentina, para asignarlo a otras áreas más rentables.

El retraso en la entrega de apoyos no era una cuestión particular de la apicultura, sino que la padeció el PIAPyME en general. Claudia Berlanga (comunicación personal, 3 de septiembre de 2019) comenta que, si bien “siempre fue un lío” la burocracia que deriva la complejidad de las instituciones que constituyen la UE, las aportaciones europeas sí llegaban a tiempo, en tanto que México tenía demoras severas de modo sistemático. Esto se agravó con el cambio de gobierno en 2006, pues el Congreso de la Unión no aprobó la asignación de fondos en el presupuesto anual, lo cual, en palabras de Berlanga (comunicación personal, 3 de septiembre de 2019), “fue una tragedia”.

La OEA (Frohmann, 2010: 57 y 59) advierte que “con los cambios de gobierno […] las instituciones y los programas orientados a la internacionalización de las PyMES” pueden pasar “a ser cautivos de grupos de interés empresariales corporativos, que poco tienen que ver con los destinatarios originales de los programas”. Además, reconoce que “el alto grado de burocratización, problemas de reputación, falta de credibilidad, dependencia de los vaivenes políticos, entre otros”, todos muy propios de la actividad pública, hacen que los organismos se vean limitados para implementar este tipo de proyectos.

Paradójicamente, en el país la llegada de nuevas administraciones ha sido una vicisitud constante, y más que para las PyMES para la institucionalización de la CID en sí. Algunas veces parece que habrá progresos inminentes, en otras son innegables los retrocesos y en unas más persiste la ambigüedad. Así se observa desde la visita que realizó el presidente Luis Echeverría (1970-1976) a la Comunidad Económica Europea (CEE) en 1973 en el comienzo de las relaciones bilaterales. Luego aparecen Miguel de la Madrid (1982-1988) y Carlos Salinas (1988-1994) expandiendo y reactivando los vínculos, pero al mismo tiempo azotando la certidumbre de las PyMES al exponerlas a la competencia internacional. La administración de Felipe Calderón (2000-2012) dio un paso importante con el establecimiento de la Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo (LCID) y la agencia de cooperación, mas sufrió los contrapesos de priorizar la seguridad como política de Estado. Luego, con Enrique Peña Nieto (2012-2018) la cooperación pasó a ser parte de la política exterior. Ahora, lo inquietante en la actual administración de Andrés Manuel López Obrador (2018-2024) es que la CID, específicamente en cuestión de pequeñas y medianas empresas, vuelve a no tener una plataforma institucional afianzada.

Como consecuencia de semejantes prácticas, el manejo del PIAPyME fue sustancialmente político, no tanto técnico, al igual que como ocurrió después con el PROCEI. Los actores individuales del país “sólo buscaban colgarse medallitas” (Berlanga, C., comunicación personal, 3 de septiembre de 2019). Cualquier posibilidad de avance se reducía constantemente a burocracia, de modo que la motivación técnica que había dado fundamento a los proyectos quedaba atenuada. Para ambos programas fue desventajoso tener que desenvolverse en un marco institucional tan burocrático e inestable, pero “PIAPyME fue un horror”, declara la especialista.

Berlanga (comunicación personal, 3 de septiembre de 2019) aclara que el diseño del PIAPyME y el PROCEI sí contempló las condiciones estructurales internas y externas de las PyMES, que también había pleno entendimiento del fuerte acoplamiento que existe con Estados Unidos y de la lejanía y desconocimiento de la Unión Europea. Asimismo, se sabía que adaptarse a las altas exigencias de la normativa europea implicaría un gran esfuerzo para las empresas mexicanas, la necesidad de un cambio cultural a fin de superar las deficiencias técnicas, administrativas, tecnológicas y de índole familiar. Pese a ello, los resultados del PIAPyME no fueron los esperados. La apropiación por parte de las instituciones mexicanas fue muy deficiente.

Proyecto de Facilitación del Tratado de Libre Comercio entre la Unión Europea y México

El Protlcuem se llevó a cabo de 2006 a 2011 y estuvo orientado a fortalecer la capacidad del Grupo Meta, que eran las instituciones gubernamentales mexicanas responsables de la implementación del tratado y los procedimientos y políticas vinculados.⁸ Tuvo el fin de facilitar los intercambios comerciales y flujos de inversión. Parte del diseño se basó en el diagnóstico de las dinámicas institucionales ocurridas en el PIAPyME.

La CE y la Secretaría de Economía a través de la Subsecretaría de Negociaciones Comerciales Internacionales (SNCI) encabezaron el proyecto, cada una con sus respectivas responsabilidades. De manera similar al PIAPyME, se creó una entidad gestora, la cual se integró por personal para la Asistencia Técnica Local (ATL) y Asistencia Técnica Internacional (ATI). Se mantuvo colaboración cercana con la Comisión Europea, las unidades administrativas, dependencias e instituciones que integraron el Grupo Meta (SE & CE, 2006: 11), lo que enriqueció la coordinación interinstitucional e intersectorial. También hubo vinculación con el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006.

La financiación inicial fue de ocho millones de euros por cada Parte. Posteriormente se hizo una contribución adicional y los fondos ascendieron a 19 millones (equivalentes a 262 millones 454 mil 600 pesos según el promedio anual del tipo de cambio de 2006) (SE, s/f: 5). Era la primera vez que las partes hacían una contribución en montos iguales que incluía recursos líquidos y en especie y que no sería tratada como un crédito extranjero, sino como un donativo que eventualmente sería parte del presupuesto del Gobierno federal (SE, s/f: 7). De esta manera, el modelo de fideicomiso empleado en ocasiones previas, como el PIAPyME, ya no era apto.

El problema de no tener definido un mecanismo de financiación no se reducía sólo a eso, sino que al mismo tiempo detenía cualquier otro avance, como adscribir personal local a la EGP (incluido el director del proyecto) y contar con el equipo de computación y comunicación adecuado (SE, s/f: 10). De este modo se generó un desfase de dos años en el arranque del programa desde la firma del CFE en 2004. Al final, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público optó por un sistema de fondo rotatorio y creó la figura de agente financiero, la cual sería administrada por la Nacional Financiera. Así, igual que en ocasiones previas, la estructura y la coordinación se fueron armando de forma reactiva.

Gradualmente la se facilitó el inmueble necesario, la instalación de la oficina y acceso al correo electrónico de los miembros de la ATI. Gestionó que el Bancomext hospedara la ATI y atendiera, “en la medida de [las] posibilidades”, las diversas necesidades que ésta tuviera (SE, s/f: 10). Además, por medio del Convenio de Colaboración Institucional con la Universidad Autónoma de Chapingo (UACH) consiguió los servicios de asesor contable y administrativo, asistente técnico y asistente contable (SE, s/f: 11).

El hecho de que las instituciones fueran actuando conforme lo demandaran los problemas que iban surgiendo se explica por la inexperiencia que ya se ha señalado, pero también por la rutina, los valores y la cultura en general. La combinación de los tres aspectos provoca una fuerte inercia y puede facilitar la institucionalización informal de maneras inapropiadas de proceder, al punto de que las vuelve predecibles en cada iniciativa de cooperación. El proceder reactivo puede resolver, pero no tan eficientemente como cuando se tienen mecanismos bien establecidos. Las memorias documentales muestran que al principio el programa tuvo debilidades severas, especialmente de eficiencia por cuestiones administrativas y presupuestarias, así como de interacción con el sector privado, coordinación del Grupo Meta y coordinación con el PIAPyME (SE, s/f: 82).

Por otro lado, las auditorías financieras realizadas por la CE y la se mantuvieron resultados positivos en términos de razonabilidad de las cifras, transparencia de los registros, confidencialidad de la información, apego a las operaciones del programa y certidumbre (SE, s/f: 87 y 89). Con respecto a la capacidad institucional y de gestión, se cuenta entre los éxitos la promoción del conocimiento de los sistemas europeos, las relaciones con las instituciones contrapartes, la difusión de información entre las PyMES sobre las oportunidades de comercio con la Unión Europea, y la confianza interinstitucional para futuros programas, como el PROCEI (SE, s/f: 20). También resaltó el manejo directo de los fondos por los beneficiarios como un aspecto positivo en el diseño.

Otros progresos se dieron en los flujos de exportación de los estados del sur del país, principalmente mediante “el apoyo brindado para concluir el proceso de trazabilidad de la miel, requisito indispensable para el acceso de dicho producto al mercado europeo” (SE, s/f: 109), y mediante el aumento del comercio pesquero y de carne de équidos. Así, la síntesis ejecutiva resalta el nivel de cumplimiento del Protlcuem como uno de los más altos de Latinoamérica entre las iniciativas de cooperación de la UE (SE, s/f: 20).

La CEPAL (Romero et al., 2012: 37 y 38), sin embargo, no concuerda del todo con ese último punto. Señala que, por un lado, sí se dio asistencia y capacitación técnicas, se realizaron importantes estudios, se institucionalizaron mecanismos para un mejor control de los avances y se llevaron a cabo diversas actividades de difusión; pero por otro, hubo manejo insuficiente de los requisitos para ingresar al mercado europeo y eso terminó obstruyendo a los operadores económicos y las empresas. Además, los limitados vínculos comerciales con Europa elevaron los costos de exportación, la adecuación de los productos fue baja y las políticas de penetración y posicionamiento carecieron de efectividad. De esta manera, el dominio de los mecanismos de comercialización en dicho mercado sigue casi exclusivamente en manos de las grandes empresas.

Bajo este contexto, para el realismo o el marxismo la asociación euro-mexicana podría parecer una relación de dominación y abuso en la que contradictoriamente los programas ofrecen al bloque vías para aprovecharse del país. La OEA (Frohmann, 2010: 20) sostiene que la negociación de acuerdos comerciales preferenciales con economías asimétricas del mundo industrializado suele crear polémicas sobre el impacto que reciben las PyMES. No obstante, a la luz del liberalismo institucional, destaca el carácter humano que distingue a la Unión Europea, aun más en comparación con el principal socio comercial de México, que es Estados Unidos (Berlanga, C., comunicación personal, 3 de septiembre de 2019). Además, el país también se beneficia de la asistencia técnica, la transferencia de tecnología y expansión de oportunidades de negocio que recibe de la UE; y, aunque el volumen y valor de las exportaciones que hacen las PyMES mexicanas no sean notorios en los agregados macroeconómicos, sí tienen una importancia considerable para los sectores automotriz, aeroespacial, químico-farmacéutico y agropecuario. Si no fuera así, al menos una de las partes ya hubiera mostrado desinterés por continuar los vínculos.

El argumento coincide con la afirmación de la Organización de los Estados Americanos (Frohmann, 2010: 18) en un estudio que publicó sobre programas de internacionalización: “Aunque el número de PyMES exportadoras directas pueda parecer bajo, detrás de cada una de ellas suelen formarse cadenas de valor con participación de numerosas PyMES proveedoras nacionales”. Además, el efecto de los programas no sólo se puede reflejar en el aumento del comercio, sino también en la reducción de brechas “(aumento del número de empresas exportadoras, de productos exportados, de mercados de destino)” (Frohmann, 2010: 56). En ese sentido, el balance del Protlcuem no resulta desalentador.

Programa de Competitividad e Innovación México-Unión Europea

El Programa de Competitividad e Innovación UE-México fue un proyecto de apoyo a las PyMES desarrollado de 2011 a 2015. Al igual que el PIAPyME, su objetivo fue afianzar las relaciones económicas, comerciales, empresariales y tecnológicas entre los cooperantes, con la diferencia de que las líneas de acción se dirigieron más específicamente a la integración de la innovación y la tecnología en la producción para que las empresas lograran ser más competitivas y así incursionar en el mercado europeo.

Entre los requisitos para entrar al programa, las empresas debían contar con cuatro años de experiencia en actividades relacionadas con el enfoque de la convocatoria, autonomía para el manejo de los recursos financieros, capacidad operativa y administrativa y suficiencia económica para cubrir 50% del costo de los apoyos que serían adquiridos (CE, 2012: 7-9). Los requisitos del PIAPyME ya parecían bastante rigurosos, pero de ahí al PROCEI los parámetros tuvieron que elevarse más.

La Secretaría de Economía y la Comisión Europea delegaron la gestión del proyecto a ProMéxico, que contaba con una red de 29 oficinas distribuidas en todo el país y 31 representaciones en el exterior. La decisión fue estratégica para facilitar la cobertura y vinculación de las empresas. Las operaciones estuvieron adicionalmente en coordinación con los niveles de gobierno local, estatal y federal y con organismos y cámaras empresariales a través de 12 entidades denominadas “beneficiarios directos” (equivalentes al Grupo Meta del Protlcuem).⁹ Posteriormente, ProMéxico creó la Dirección Ejecutiva de Proyectos de Cooperación Internacional (DEPCI) como apoyo para las operaciones y encomendó al Bancomext la modificación del Fideicomiso PIAPyME para que pudieran recibirse los recursos del PROCEI.

Las aportaciones sumaron 18 millones de euros (cifra equivalente a 311 millones 700 mil 600 pesos según el promedio anual del tipo de cambio de 2011) (Romero et al., 2012: 49). México puso 50% mediante reembolsos, mientras que el otro 50% fue asignado por la Unión Europea a través de subvenciones. Con ello se realizaron en total 15 proyectos que abarcaron 17 estados de la República y los sectores agroindustrial (café, miel y aguacate en Chiapas y Morelos, tequila y mezcal en Jalisco y Oaxaca), manufacturero tradicional (calzado, textil y joya en Jalisco y Puebla), y manufacturero avanzado (aeronáutica, tecnologías de la información, metalmecánica, diseño industrial y plástico en Baja California, Distrito Federal, Estado de México, Jalisco, San Luis Potosí, Querétaro, Chihuahua y Monterrey) (ProMéxico, s/f: 2 y 7).

El porcentaje promedio de las metas logradas está por encima del 100% según ProMéxico en su Informe Final: Programa de Competitividad e Innovación México-Unión Europea (s/f: 14). El mayor logro se registró en el ámbito de la innovación y la transferencia de tecnología (281%), pues se había planeado apoyar 150 empresas y se alcanzó a 422. En segundo lugar, se encuentra la cantidad de empresas certificadas (207 de 250, 83%). Por su parte, las empresas que se registraron en el Sistema de Inteligencia Comercial y de Negocios estuvieron considerablemente por debajo de la meta (36%, 545 de 1,500). Aun así, los resultados generales siguen siendo satisfactorios, pues se superaron todas las metas de la principal línea de acción (innovación y la transferencia de tecnología).

En cuanto a los indicadores macroeconómicos, el informe muestra un déficit de más de 25 millones de dólares en la balanza comercial con la UE en 2015 debido al incremento de las importaciones (ProMéxico, s/f: 12 y 13). Las exportaciones también sufrieron variaciones negativas al pasar de 19 millones de dólares en 2011 a 18 en 2015. Sobre el volumen de operaciones de coinversión o inversión, el número de PyMES que exportan de forma sostenida y las exportaciones atribuibles a los apoyos del programa, los resultados mostrados son poco concisos; en lugar de mostrar datos exactos, sólo menciona que hubo mejoras.

Claudia Berlanga (comunicación personal, 3 de septiembre de 2019) resalta que, en comparación con el PIAPyME, el diseño del PROCEI tuvo mejoras valiosas. El primero era de carácter paternalista y estaba dedicado a todas las empresas de sectores tradicionales y con una vocación más social; incluía la agricultura, cooperativas, artesanías, grupos indígenas, etc. En cambio, para el PROCEI se eligieron empresas innovadoras, tecnológicas, con capacidad exportadora, como son las de la industria automotriz y aeroespacial, pues la experta explicó que los sectores exportadores dan más rendimiento.

El apoyo del PROCEI al mismo tiempo estuvo menos disperso. Su mira estuvo puesta en que las empresas lograran certificarse, algo que por sí solas les es muy difícil y costoso y que suele eliminar las posibilidades de que se internacionalicen. Además, el esquema de trabajo consideró la vinculación con asociaciones industriales; no sólo era ProMéxico y la Unión Europea llevando todas las decisiones, sino que el propio sector productivo se organizó en distintos gremios y pudo presentar propuestas. Otro gran acierto fue que el PROCEI recurrió al modelo alemán de formación dual, en el que las universidades y las empresas preparan el capital humano de manera conjunta (Berlanga, C., comunicación personal, 3 de septiembre de 2019).

Con respecto a los factores que obstaculizaron un mayor alcance, está el hecho de que los expertos europeos no permanecieron el tiempo suficiente para realizar la verificación de resultados y las actividades de cierre tanto de la parte técnica como de la administrativa (ProMéxico, s/f: 17). El reporte final del programa expone: “Derivado del corto tiempo de ejecución de los proyectos con Fondos Nacionales, consideramos que pudo existir un mayor involucramiento por parte de los expertos europeos en el acompañamiento de la gestión de estos proyectos” (ProMéxico, s/f: 17).

Berlanga (comunicación personal, 3 de septiembre de 2019) apunta que cuando cierran los programas se hace una evaluación final, pero no hay ningún seguimiento después y eso provoca poco impacto en las empresas. Nuevamente se evidencia la poca apropiación de los proyectos por parte del país. En cumplimiento de la premisa liberal de que entre el Estado y los actores subalternos hay presión recíproca que hace que el primero pueda volverse un actor poco homogéneo y coherente, a los actores políticos sólo les importa hacer propaganda de las acciones que supuestamente encabezan, y pierden de vista el objetivo. Así lo indica la experta y agrega que México debe esforzarse para que los beneficios de la colaboración no perezcan cada vez que ésta se suspende.

La Dirección General de Políticas Exteriores de la Unión Europea publicó un estudio con motivo de la modernización del TLCUEM en el que indicó que, aunque el Protlcuem y el PROCEI facilitaron el apoyo a los productores con potencial para exportar hacia Europa, algunos de los beneficios pueden ser mínimos en el largo plazo por la transformación constante de las oportunidades empresariales, las regulaciones y los cambios en la demanda de productos (Domínguez y Velasco, 2015: 32). Amplía diciendo que las modificaciones en normativas han apoyado distintos productos de acuerdo con las necesidades de cada momento y que esto ha ocasionado que los talleres de exportación a la ue se dirijan a productores diferentes cada vez (Domínguez y Velasco, 2015: 32). Semejantes discontinuidades no permiten que las empresas alcancen a internacionalizarse con éxito.

También faltaron fuentes de financiamiento más flexibles, cadenas productivas y de valor más integradas y, pese al ánimo de trabajar con los distintos niveles de gobierno, organismos y cámaras empresariales, también faltó un esquema integral de asesoramiento y cooperación técnica que se acompañara con otras iniciativas nacionales (Romero et al., 2012: 52). Con respecto al financiamiento, Berlanga (comunicación personal, 3 de septiembre de 2019) precisa que, contrariamente a la creencia de que el problema tiene que ver con la falta de fuentes de apoyo, en realidad el reto más grande es la falta de avales o garantías de las empresas. Explica que en el PIAPyME y el PROCEI cuando las empresas buscaban créditos, se encontraban con la robusta burocracia de los bancos. Incluso cuando se intentó que éstos aceptaran la asistencia técnica europea como una garantía para otorgar el crédito, no lo hicieron.

Recientemente, como parte de las medidas de austeridad presupuestaria del Gobierno, López Obrador propuso, entre otras cosas, fusionar el Bancomext y la banca de desarrollo Nacional Financiera (Nafin), desaparecer el Instituto Nacional del Emprendedor (Inadem) y que las embajadas asumieran las funciones de ProMéxico (Solís, 2018). Así, en mayo de 2019 ProMéxico desapareció oficialmente y, con ello, la plataforma donde estaba disponible la información del PROCEI, lo que obstruye el rastreo de avances del programa.